编者按

　　从土地确权登记颁证入手，引导农村土地经营权有序流转，到出台《关于加快构建新型农业社会化服务体系的实施意见》，引导各经济要素向农村与土地靠拢……两年时间里，哈市现代农业综合改革的步伐铿锵有力。

　　这一场史无前例的创新性变革，让黑土地农业经历着一次全新的蝶变，也释放出前所未有的活力。今起，本报从改革谋划、协同推进、成果与展望三方面推出系列报道，全面阐释哈尔滨实施现代农业综合改革的路径。

　　作为农业大市，哈市86%的土地、52%的人口在农村，解决“三农”问题是一个无法回避的历史性任务。2013年8月，我省“两大平原”现代农业综合配套改革试验工作会议召开，哈尔滨意识到：“量身定做”的现代农业改革机遇来了。  

　　紧抓这次难得的农业发展机遇，市委、市政府出台了《现代农业综合配套改革试验总体实施方案》，在全市范围内全面铺开现代农业综合改革。

　　事实上，这场农业领域数十年来的最大变革，涉及错综复杂的土地关系、无章可循的新型经营主体培育、千头万绪的社会服务体系建设……它不仅考验着工作落地的执行效率，更深层面上考验的是一个区域的改革魄力和行政智慧。

　　变革布局远超国家要求

　　哈市谋求农业变革的探索其实早就开始。

　　2011年我市即把平房区张家店屯列为股份合作制改革试点，探索农村集体经济发展的新路径。2013年，我市即着手“构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系，全力推进现代化大农业建设”……这些，与我省现代农业综合配套改革提出的“创新农业生产经营体制、创新农村金融服务、完善农业社会化服务体系”等目标完全契合。  

　　在我省启动现代农业综合配套改革试验后，哈市9区9县（市）相关部门进村入屯的调研与反复论证，在更进一步持续高密度中进行。

　　“我们感到最核心的问题在于如何变革生产关系。多年来哈市由户营经济向规模经济转型的最大阻碍，就是农村土地权属不明晰，农民对土地享有的法律权益没有得到充分保障，土地市场流转体制机制尚未建立健全，导致农村发展活力不足。”市农委副主任邵经祥介绍，哈市最终确定从农村改革的万事之源——农村土地确权登记颁证入手，在全省率先做出现代农业改革探索。

　　国务院办公厅印发的《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，要求用5年左右时间基本完成土地承包经营权证登记颁证工作。

　　哈市对土地确权内容与范围的布局，远超国家要求。

　　市农委综合调研处副处长高洪波介绍：“考虑操作的繁琐与难度，国家只要求将有承包经营权证的土地实施确权，哈市全面调研后决定从长远出发，一次性将草原、林地、水面、四荒地、宅基地等全部纳入确权范围。”

　　他解释，有承包经营权证的耕地只是农村被固化的资源要素的一种，哈市将林地、宅基地等全部纳入确权领域，则可使农民农村资产全部清晰量化，更大范围唤醒农业沉睡资产，从而使现有农业生产要素得到全面激活。

　　把农民利益摆在首位

　　市农委此前调研资料显示，2013年哈市农民人均纯收入中，财产性收入仅占全部收入的5.5%。这组数字背后的事实是，农民手中的资产包括土地、房屋、林地等产权资本的收益属性根本无法兑现。

　　“把农民利益摆在首位，让农民增收创收”，成为哈市推动现代农业综合配套改革的重要原则和终极目标。

　　在哈市现代农业综合配套改革推行前，市农委、国土局、金融办、城镇化办、粮食局、财政局、科技局、畜牧局、发改委等10余个部门共针对性地制定了13个“专项推进方案”。在这些方案中，“不断提升农民在市场竞争中的话语权，提升农民收入”、“充分尊重农民意愿，不搞行政命令一刀切”、“积极探索符合农民诉求的多种经营体制机制”等均被列入基本原则之内。

　　事实上，长期以来，我市农村包括土地在内的集体资产由于产权不明、主体不清，造成了农民收益大量流失。正因如此，全市农村产权制度改革会议指出，提高村集体收益和广大农民收入，当务之急是加快农村产权制度改革。

　　方正县作为国家和我省农村土地经营权确权试点县于2012年启动实施整县确权工作，共新增了近25万亩耕地。这些耕地全部纳入“三资”管理，以每亩400元收益计算每年可为村集体增收1亿元，最大限度地保障了村集体和农民的合法权益。

　　而且，该县已确权颁证的农民工资性收入呈现大幅增长态势。尤其是2013年达到了3240元，占全部收入的30%。这表明现代农业综合改革发力后，农民已从土地的束缚中解放出来，可以自由选择劳作方式。

　　正是基于这些最根本的出发点，哈市这次以土地确权为基点的现代农业综合改革，还打破了以往改革试验由个别区县的个别乡镇小范围试点的惯例，变为在全市范围内全面铺开，改革一步到位。这一切的结果是：全市500万农业人口将同步迎来从农村产权体系到新型社会化服务体系的全方位农业变革，村民可以选择留在土地上，但他们的收益却不断提升。

　　创新：依法依规依民

　　在全市大范围的现代农业综合配套改革中，土地确权面临着一个无法回避的事实：之前的农民承包地合同不全、底数不清、四至不明、台账混乱等问题普遍存在，如何破解？

　　“哈市提前部署各区县借鉴方正的做法，积极利用GPS测量、航拍图、激光测距仪等现代方法和手段，充分搜集和运用土地使用证、承包合同、土地台账等资料，进行相互印证，然后再由农户、地邻和村屯干部共同签字确认。”邵经祥介绍，这些具体到如何操作的程序设计，让各地真正知道如何实施土地确权，也让各区县在产权改革中遇到难题时有所抓手。

　　而且，考虑到多个领域体系构筑中会暴露出更多的矛盾纠纷，哈市专门成立由市农委牵头，国土、林业、水务、畜牧等相关部门和各区县（市）参与配合的研究与协调机制，成为各区县快速推进综合改革的政策后盾。

　　与此同时，《农村产权制度改革工作实施方案》、《培育新型农业经营主体工作实施方案》等一系列配套政策也全面推出，为构筑新型农业经营体系、农村金融保险服务体系等提供全力支撑。

　　“整体上，哈市谋的是‘管’和‘放’两篇文章”，市农委相关负责人解释，“管”放在农业发展的顶层设计、政策措施、服务和监管机制层面，统抓统管；“放”集中在束缚生产力发展的行政审批权、农民自主经营权等领域，放开手脚。

　　尤其在难度最大的土地矛盾纠纷上，哈市予以放管结合，大胆采取了“有法依法、有规依规、无法无规依民”等创新处理机制。也恰恰是这一机制，在长达两年时间的现代农业综合改革推进过程中，哈尔滨没有发生一起上访纠纷，创造了中国农村土地变革的一个崭新奇迹。